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Vorschrift
Normgeber:Ministerium für Inneres und Sport
Aktenzeichen:32-10245
Erlassdatum:28.02.2019
Fassung vom:28.02.2019
Gültig ab:09.04.2019
Quelle:Wappen Sachsen-Anhalt
Gliederungs-Nr:605
Fundstelle:MBl. LSA. 2019, 163
Kriterien zur Beurteilung genehmigungspflichtiger Derivatgeschäfte

605



Kriterien zur Beurteilung genehmigungspflichtiger
Derivatgeschäfte



Erl. des MI vom 28. 2. 2019 – 32-10245



Fundstelle: MBl. LSA 2019, S. 163



1.


Gemäß § 108 Abs. 5 des Kommunalverfassungsgesetzes (KVG LSA) vom 17. 6. 2014 (GVBl. LSA S. 288), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. 6. 2018 (GVBl. LSA S. 166), bedarf der Abschluss von Derivatgeschäften oder vergleichbaren Finanzgeschäften der Genehmigung durch die obere Kommunalaufsichtsbehörde.



Dieser Erl. bezieht sich ausschließlich auf den Einsatz von Derivaten im Rahmen des Schuldenmanagements der kommunalen Körperschaften (Zinsderivate). Bei der Beurteilung genehmigungspflichtiger Derivatgeschäfte sind die nachfolgenden Kriterien zu beachten.



2.


Der Einsatz von Zinsderivaten in kommunalen Körperschaften in Sachsen-Anhalt kommt grundsätzlich nicht in Betracht (siehe RdErl. des MI über den Einsatz von Zinsderivaten vom 30. 3. 2012 – 32.2-10245 – n. v.). Zinsderivatgeschäfte sind den spekulativen Geschäften zuzuordnen, wenn kein wirtschaftlicher Zusammenhang mit Krediten besteht. Diese Geschäfte sind mit dem Grundsatz eines ordnungsgemäßen Schuldenmanagements nicht zu vereinbaren (Näheres unter Nummer 3).



Die Steuerung und Begrenzung des Zinsänderungsrisikos eines Schuldenportfolios ist prioritär über klassische Instrumente des Schulden- und Zinsmanagements wie z. B. der Analyse und Planung des Kreditportfolios, zeitanteilige Umschuldungen, die Aufteilung der Zinsbindungsfristen der Finanzierungen, Auswahl der wirtschaftlichsten Finanzierungsform und der Einholung von verschiedenen Angeboten zur Finanzierung vorzunehmen. Auch ohne Einsatz von Zinsderivaten ist somit ein erhebliches Einsparpotenzial gegeben. Derivatgeschäfte und vergleichbare Rechtsgeschäfte dienen lediglich als ergänzende Elemente eines kommunalen Schuldenmanagements und sind als Ausnahme zu verstehen.



Derivatgeschäfte im Sinne dieses Erl. sind Finanzinstrumente, mit denen Zinsrisiken (z. B. Zinsänderungen bei Krediten) bestimmter Kredite (Grundgeschäft) getrennt handelbar gemacht werden können. Die Preise und Marktwerte dieser Geschäfte sind abhängig von bestimmten Zinsquotierungen für bestimmte Laufzeiten im Zeitablauf. Schwankungen von Zinssätzen haben Marktwertschwankungen der Derivate zur Folge. Zinsderivate können so konstruiert werden, dass sie die Schwankungen der Zinsen unterproportional, proportional oder überproportional nachvollziehen. Alle Zinsderivate, die Schwankungen des Zinses überproportional nachvollziehen, sind nicht genehmigungsfähig, weil sie auf Gewinne spekulieren. Nur wenn Zinsderivate zur Absicherung gegen unerwünschte Zinsentwicklungen eingesetzt werden, sind sie ausnahmsweise genehmigungsfähig (Derivate zur Zinssicherung).



Vergleichbare Rechtsgeschäfte im Sinne des § 108 Abs. 5 KVG LSA sind solche, die Elemente von Derivatgeschäften wie Zinsoptionen oder Terminvereinbarungen oder beides aufweisen. Optionsgeschäfte drücken sich beispielsweise durch Kündigungsrechte, Mindest- oder Maximalgrenzen aus. Optionen können gekauft und verkauft werden. Terminvereinbarungen sind Fixierungen zukünftiger Zinssätze. Soweit vergleichbare Rechtsgeschäfte in Kredite eingebettet sind, unterliegen sie auch diesem Erl.



3.


Aus der Sicht der kommunalen Haushalts-, Finanz- und Kreditwirtschaft sind Zinsderivate nur zur aktiven, intertemporären Steuerung der Aufteilung der langfristigen Schulden in Kredite mit variablen Zinsen (die sich alle drei, sechs oder zwölf Monate anpassen) und Kredite mit festen Zinsen einzusetzen. Die langfristigen Schulden sind durch die Summe der Investitionskredite determiniert. Mit Zinsderivaten kann sich ein Schuldner somit gegen eine Zinsentwicklung (Anstieg oder Absenken), in dem der intertemporäre Festzinsanteil erhöht oder gesenkt wird, absichern (Absicherung gegen einen Zinsanstieg oder einen Zinsrückgang). Andere Einsatzzwecke sind spekulativ. Der Abschluss von Zinsderivaten ist damit ausnahmsweise nur zur Absicherung und Begrenzung gegen Zinsänderungsrisiken genehmigungsfähig. Zinsderivate dürfen nur der sparsamen und wirtschaftlichen Ausgestaltung bestehender oder neu einzugehender Verbindlichkeiten dienen. Sie stellen damit kein Instrument zur Gewinnerzielung unter Inkaufnahme von Verlustrisiken dar. Auch lässt sich aus den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen kein Gebot zum Einsatz von Zinsderivaten zur Absicherung von Zinsänderungsrisiken ableiten. Grundsätzlich ist es ausreichend, wenn mit Instrumenten einer klassischen Zinsstrukturstrategie bei der Kreditaufnahme der Zinsaufwand dem Spannungsverhältnis zwischen Planbarkeit, langfristiger Tragfähigkeit und Optimierung Rechnung trägt.



Der Einsatz von Zinsderivaten setzt voraus, dass sich die Kommune eine Meinung über eine tragfähige Zinsausgabensensitivität ihrer langfristigen Schulden und den notwendigen Grad an Planungssicherheit der Zinsausgaben im Zeitablauf gebildet hat. Die voraussichtliche Zinsentwicklung kann Chancen und Risiken aufzeigen. Durch unterschiedliche Zinsszenarien müssen vor Abschluss Risiken im Hinblick auf die Tragfähigkeit der Zinsausgaben in der Zukunft als auch des Grades an Planbarkeit der Zinsausgaben aufgezeigt werden. Diese Einschätzung und Abwägung zwischen Chancen und Risiken müssen aufgrund der tatsächlichen Zinsentwicklung laufend aktualisiert und daraus entsprechende Folgerungen gezogen werden. Dem Informationsvorteil der Banken wirkt die Kommune durch Einholung vergleichbarer Angebote und Zinsszenarioanalysen entgegen.



Den Kommunen ist es im Hinblick auf das Spekulationsverbot untersagt, Zinsderivate ohne einen inhaltlichen Bezug zu einem konkreten Grundgeschäft zum Einsatz zu bringen. Jedes Zinsderivat muss inhaltlich einem oder mehreren bestehenden Kreditgeschäften (Grundgeschäfte) der Kommune zugeordnet werden. Das Zinsderivat darf das Volumen des Grundgeschäftes oder der Grundgeschäfte zu keinem Zeitpunkt übersteigen (Betragskongruenz), keine überproportionale Sensitivität auf Zinsschwankungen aufweisen sowie die Laufzeit des Grundgeschäftes mit kürzester Laufzeit (Laufzeitkongruenz) nicht überschreiten. Darüber bestimmt die Verzinsung des Grundgeschäftes die zu empfangende Verzinsung des Zinsderivates. Dieses Prinzip der formalen Konnexität ist Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit. Dies bedeutet, dass bei teilweiser oder vollständiger Auflösung der Grundgeschäfte das Zinsderivat entsprechend aufgelöst oder angepasst werden muss. Komponenten wie Hebel auf die Verzinsung, Memory-Effekte oder Ähnliches führen unter anderem zu einer überproportionalen Sensitivität auf Zinsschwankungen und sind daher nicht genehmigungsfähig.



Zinsbezogene Finanzgeschäfte für erst künftig geplante, noch nicht abgeschlossene Kreditgeschäfte kommen grundsätzlich nicht in Betracht. Es fehlt insoweit die erforderliche Zweckbindung kommunalrechtlicher Haushaltswirtschaft (BGH, Urteil vom 21. 2. 2017 – 1 StR 296/16 –, Rn. 60 – juris –). Ausnahmsweise dürfen auch im Finanzplanungszeitraum vorgesehene Umschuldungskredite als Grundgeschäfte im Sinne der oben angegebenen Konnexität bis zu 50 v. H. herangezogen werden. Hiermit verpflichtet sich die kommunale Körperschaft allerdings, eine die Konnexität vollständig herstellende Kreditaufnahme im Finanzplanungszeitraum mit variabler Verzinsung durchzuführen (Genehmigungsfähigkeit so genannter Forward-Zinsswaps).



4.


Kreditgeschäfte dürfen nur mit fester oder variabler Zinsbindung abgeschlossen werden. Als variabel verzinsliche Kredite gelten Kredite, die an einen sich täglich ändernden kurzfristigen Referenzzinssatz in der Regel alle drei, sechs oder zwölf Monate ab- oder zuzüglich einer Marge angebunden sind. Der Anteil der variabel verzinslichen langfristigen Schulden darf 30 v. H. der langfristigen Schulden (= Investitionskredite) nicht überschreiten. Der Einsatz von Zinsderivaten ist nur erlaubt, um sich gegen Zinsänderungsrisiken aus Kreditgeschäften abzusichern. Optionale Elemente und damit weitere direkte oder indirekte Risikofaktoren sowohl in Krediten als auch in Derivaten sind nicht geeignet und somit nicht genehmigungsfähig.



5.


Die Kommune hat eigenverantwortlich zu prüfen, ob das geplante Zinsderivat geeignet ist, um die beabsichtigten Ziele (Absicherung gegen steigende oder fallende Zinsen) zu erreichen. Insoweit muss die Kommune im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung plausibel darlegen, welche Ziele mit dem Geschäft erzielt werden sollen. Diese Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist erforderlich, um die für die Grundsatzentscheidung wirtschaftlichste Variante zu bestimmen. Sie bezieht sich auf die Entscheidung, eine Handlungsweise auszuwählen, welche einer rationalen Zielerreichung am besten entspricht. Ziel der Entscheidung, mögliche Alternativen und der hierfür jeweils erforderliche Ressourceneinsatz müssen wirtschaftlich sein, um den größtmöglichen Nutzen zu erreichen. Anhand von Zielbewusstsein, Zinsmeinung und Produktkenntnis ist in diesem Rahmen zu beurteilen, ob die gewählte Verfahrensweise (Zinsderivateinsatz) und das gewählte Produkt wirtschaftlicher als alle anderen Möglichkeiten (Kommunalkredit, Umschuldungen, alternative Finanzierungen, sonstige Maßnahmen) sind.



Da das Geschäft insgesamt (Grundgeschäft und Derivatgeschäft) dem Zustimmungsvorbehalt der Vertretung unterliegt (§ 45 Abs. 2 Nr. 10 KVG LSA), muss sich aus den Beschlussunterlagen ergeben, dass die Voraussetzungen für den Abschluss des Geschäftes vorliegen.



Der oberen Kommunalaufsichtsbehörde sind für ihre Entscheidung über die Genehmigung eines Finanzgeschäftes folgende Unterlagen vollständig vorzulegen:



a)
Kopie der Vertragsunterlagen des Grundgeschäftes,


b)
Anteil des variabel verzinslichen langfristigen Kreditbestandes (wirtschaftlicher Anteil der variabel verzinslichen Investitionskredite),


c)
Konditionenblatt des geplanten Zinsderivates, einschließlich Ausweis eines geeigneten Referenzzinssatzes (z. B. bei einem Zehn-Jahres-Swapvertrag wäre dies der Zehn-Jahres-Mid-Swapsatz zum Zeitpunkt der Preisstellung) sowie des Zinses, nach welchem die Angebote rechnerisch aufgelöst werden sollen (im Konditionenblatt mit X bezeichnet),


d)
drei Vergleichsangebote für das Zinsderivat bei gleichem Konditionenblatt mit jeweils Ausweis eines Preises für X,


e)
Entscheidungsvotum für den Zuschlag,


f)
Zielbeschreibung für den Einsatz des Zinsderivates und Wirtschaftlichkeitsbetrachtung,


g)
der Beschluss der Vertretung und


h)
der Nachweis über die Implementierung einer gut funktionierenden Finanzmanagementverwaltung (vergleiche Nummer 6).


Die Genehmigung ist nicht im Wege eines Rahmen- oder Vorratsbeschlusses einholbar.



Im Rahmen der materiell-rechtlichen Prüfung kann bei fehlender Fachkunde die Inanspruchnahme eines kundigen, unabhängigen Dritten zweckmäßig sein, um eine sachkundige Prüfung des Finanzgeschäftes einschließlich der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung hinsichtlich der Wirksamkeit der Zielerreichung und bestehender Risiken sicherzustellen. Das Beratungsunternehmen darf selbst keine hauseigenen Derivate an die Kommune oder den Zweckverband verkaufen.



In die vorzunehmende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist der Aufwand für die Vorhaltung eines gut funktionierenden Finanzmanagementsystems grundsätzlich mit einzubeziehen. Sofern Beratungsverträge mit Finanzdienstleistern in Bezug auf fachliche Unterstützung bei Swapgeschäften abgeschlossen wurden, sind die dadurch entstandenen Kosten bei der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ebenfalls mit zu berücksichtigen. Gleiches gilt für den eigenen Personalaufwand. Es ist anzunehmen, dass sich für Zweckverbände die Vorhaltung einer gut funktionierenden Finanzmanagementverwaltung aufgrund der regelmäßig geringen allgemeinen Verwaltungs- und Finanzkraft als unwirtschaftlich erweisen dürfte.



Einseitige Risikoverteilungen zu Lasten der Kommune sind unzulässig. Die Vertragsgestaltung muss ausgewogen sein, das heißt beispielsweise, die Einräumung von einseitigen Kündigungsmöglichkeiten für einen Vertragspartner ist nicht genehmigungsfähig.



Im Zweifel hat die obere Kommunalaufsichtsbehörde die Genehmigung zu versagen.



6.


Zinsderivate dürfen nur von solchen Kommunen eingesetzt werden, welche die nachfolgenden organisatorischen Voraussetzungen geschaffen haben, damit eine fachspezifische Begleitung der entsprechenden Finanzgeschäfte gewährleistet ist.



a)
Die entsprechende Kommune muss über eine gut funktionierende Finanzmanagementverwaltung verfügen, welche ein professionelles Kreditmanagement umfasst und Sicherheitsvorkehrungen zur aktiven Steuerung der Zinsderivatgeschäfte trifft. Diese Sicherheitsvorkehrungen und die interne Dokumentation sollten in einer Dienstanweisung festgelegt werden.


b)
Die Kommune muss über entsprechend qualifizierte und geschulte Beschäftigte verfügen.


c)
Die Beratung durch externe Dritte kann die Qualifikation der Beschäftigten nicht ersetzen. Bei Inanspruchnahme von Dienstleistungen muss eine objektive und sachkundige Beratung durch externe Dritte sichergestellt sein.


d)
Eine Aufgaben- und Funktionstrennung (Vier-Augen-Prinzip) ist zwingend erforderlich. Vertretungen müssen fachlich abgesichert sein.


e)
Die Transparenz des Verwaltungshandelns ist durch eine vollständige und nachvollziehbare Dokumentation der Akten zu gewährleisten.


f)
Eine umfassende Information der Entscheidungsträger ist in jeder Phase zu gewährleisten.


Die voranstehend benannten organisatorischen Voraussetzungen sind als Mindeststandards an Sicherungsvorkehrungen in der Aufbau- und Ablauforganisation beim Einsatz von Zinsderivaten zu betrachten.



Es ist sicherzustellen, dass eine Zinsderivate nutzende Kommune über eine Dienstanweisung verfügt, welche diese organisatorischen Voraussetzungen regelt und wichtige Risikovorkehrungen zum Einsatz und Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten trifft.



Orientierung für die Prüfung kann die vom Deutschen Städtetag veröffentlichte Muster-Dienstanweisung für den Einsatz von derivativen Finanzinstrumenten im kommunalen Zins- und Schuldenmanagement (Stand: Juni 2015) bieten.



7.


Dieser Erl. gilt für alle in Planung stehenden Zinsderivate (Neugeschäfte). Bei Auflösungen und Restrukturierungen (Modifikationen) von bestehenden Zinsderivaten ist dieser Erl. sinngemäß anzuwenden.



Dieser Erl. empfiehlt keinerlei Aktivitäten im Hinblick auf den Abschluss von Zinsderivaten.



Der RdErl. des MI über den Einsatz von Zinsderivaten bleibt hiervon unberührt.



8.


Dieser Erl. tritt am Tag nach der Veröffentlichung in Kraft.



An
das Landesverwaltungsamt

 


Abkürzung Fundstelle Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie immer auf die gültige Fassung der Vorschrift verlinken möchten:
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